Комментарий к Предвыборному оценочному отчету БДИПЧ ОБСЕ 17-22 августа 2011 года «Выборы в Государственную Думу 4 декабря 2011 года»

29.09.2011

ОСНОВНЫЕ ТЕЗИСЫ

ПРЕДВЫБОРНОГО ОЦЕНОЧНОГО ОТЧЕТА БДИПЧ ОБСЕ

КОММЕНТАРИЙ

Представители БДИПЧ ОБСЕ (3 сотрудника), посетив с 17 по 22 августа по официальному приглашению руководства ЦИК России Российскую Федерацию для наблюдения за проведением общероссийской тренировки по использованию ГАС «Выборы» с участием избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, и, прикрываясь данным приглашением, одновременно осуществили, в противоречие с положениями документов БДИЧ ОБСЕ, в частности, Руководства БДИПЧ по наблюдению за выборами (шестое издание, июнь 2010 года), фактически полулегальный мониторинг предвыборной ситуации в стране, встретившись с представителями государственных органов, политических партий, СМИ, гражданского общества и подготовив на этой основе предвыборный оценочный отчет БДИПЧ ОБСЕ 17-22 августа 2011 года, рекомендовав руководству БДИПЧ ОБСЕ направить на парламентские выборы в Россию 4 декабря 2011 года полномасштабную мониторинговую миссию международных наблюдателей.

 

1. Законодательство о выборах

Российской Федерации

1. Законодательство о выборах

Российской Федерации

Тезис № 1:

«Частое внесение изменений в законодательство привело к возникновению ряда противоречий и двусмысленностей».

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Российской Федерации, направлены на либерализацию избирательной системы, устранение определенных пробелов в регулировании ряда общественных отношений, борьбу с коррупцией.

Так, в отчете отмечается, что «наиболее значимыми изменениями можно считать отмену избирательного залога, как предпосылки для участия партии в выборах, сокращение количества подписей, которые необходимо собрать непарламентским партиям для участия в выборах, а также разрешение партиям, получившим «компенсаторные» места в парламенте, назначать членов избирательных комиссий. (…) собеседники оценили действующее законодательство как способное предоставить достаточную базу для проведения выборов».

Также в отчете делаются ссылки на пункт 7.5 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года, где говорится, что «государства-участники уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации». Данная ссылка, вместе с тем, связывается с невозможностью участия в выборах «независимых кандидатов и избирательных блоков».

Соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации были внесены во исполнение тезиса о необходимости повышения роли и значимости политических партий в Российской Федерации, сформулированного Президентом России Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года.

Самовыдвижение кандидатов предусмотрено и возможно на выборах Президента Российской Федерации, главы муниципального образования, а также на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования по одно- и (или) многомандатным округам.

Гарантии реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, на выборах в которых все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, закреплены в пункте 31 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

При проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации политическая партия также вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами политических партий (часть 6 статьи 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Политическая партия не вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, являющихся членами иных политических партий.

 

Тезис № 2:

Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах «не всегда последовательно применяется».

Конкретизации вопросов правоприменительной практики в данной области посвящено постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года № 5«О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором подчеркивается стабильный и одновременно динамичный характер избирательного законодательства, необходимый для демократического развития российской избирательной системы.

Кроме того, обеспечение единообразного применения избирательного законодательства является одной из краеугольных обязанностей ЦИК России как правоприменительного органа при проведении выборов в Российской Федерации.

2. Система избирательных комиссий в Российской Федерации

2. Система избирательных комиссий в Российской Федерации

Тезис № 3:

«Выразили меньшую (чем в отношении ЦИК России) уверенность в работе комиссий нижних уровней, ссылаясь на склонность части членов комиссий действовать в соответствии с интересами местных властей, которые их назначили».

При проведении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва в систему избирательных комиссий входят: ЦИК России, 83 ИКСРФ, 2.796 ТИК, 96.258 УИК, а также 2 «зарубежных» ТИК.

В соответствии с положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 20), их деятельность осуществляется коллегиально (статья 28).

Обеспечение единства законных действий избирательных комиссий обеспечивается существующей в Российской Федерации системой избирательных комиссий, правом обжалования незаконных решений и действий нижестоящих избирательных комиссий в вышестоящие избирательные комиссии, судебные органы, назначением в состав избирательных комиссий в качестве членов комиссий с правом решающего голоса не менее половины от их состава представителей политических партий, общественных объединений, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями – членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей.

Так, в соответствии со статьей 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а также на основе предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым были переданы депутатские мандаты. В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии, территориальной, участковой комиссии.

Кроме того, законодательство Российской Федерации предусматривает возможность оспаривать действия избирательных комиссий в вышестоящих избирательных комиссиях или в суде. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что член участковой комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, если он нарушает законодательство Российской Федерации о выборах. Мотивированное решение об этом принимается участковой или вышестоящей комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению отстраненного члена участковой комиссии к ответственности, предусмотренной федеральными законами (пункт 12 статьи 64).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность членов избирательных комиссий по:

- статье 5.1 «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума»,

- статье 5.6 «Нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации»,

- статье 5.11 «Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом»,

- статье 5.22 «Незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме»,

- статье 5.23 «Сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме»,

- статье 5.24 «Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «Повторный» или «Повторный подсчет голосов»,

- статье 5.25 «Непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов».

УК РФ предусматривает ответственность членов избирательных комиссий по статье 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», статье 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума», статье 1421 «Фальсификация итогов голосования». В соответствии с вышесказанным, не представляется возможным говорить о подверженности избирательных комиссий каким-либо влияниям, в том числе административным.

 

3. Списки избирателей

3. Списки избирателей

Тезис № 4:

Отказались от комментирования качества списков избирателей, но, вместе с тем, сослались на отмеченные «неточности этих списков в прошлом».

Сверка списков избирателей в России осуществляется дважды в течение года, а списки также дополнительно выверяются в ходе подготовки ко дню голосования.

Имеются законодательные процедуры, которые обеспечивают требования по точности списков избирателей, права избирателей на включение в списки.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва (2 декабря 2007 года) в списки избирателей по состоянию на 8:00 утра (с учетом выданных открепительных удостоверений) было включено 107 483 867 избирателей, а на время окончания голосования (20:00) – 109 145 517 избирателей.

Таким образом, дополнительно в списки избирателей на момент окончания времени голосования было внесено 1 661 650 избирателей или 1.52%.

По состоянию на 1 июля 2011 года число зарегистрированных избирателей составляет 109 983 274 избирателей, т.е. рост числа избирателей (по сравнению с 2 декабря 2007 года) составляет 837 757 избирателей. При этом на территории Российской Федерации зарегистрировано 108 153 615 избирателей, за пределами территории Российской Федерации – 1 813 522 избирателя, на территории города Байконура (Республика Казахстан) – города федерального подчинения – 16 137 избирателей.

 

4. Порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов на федеральных выборах

4. Порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов на федеральных выборах

Тезис № 5:

В отчете отмечается, что в пункте 7.5 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года говорится, что «государства-участники уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации». Данная ссылка связывается с невозможностью участия в выборах «независимых кандидатов и избирательных блоков».

Данная ссылка связывается с невозможностью участия в выборах «независимых кандидатов и избирательных блоков». Однако соответствующие изменения были внесены в законодательство во исполнение тезиса о необходимости повышения роли и значимости политических партий в Российской Федерации, сформулированного Президентом России Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию 2009 года.

Вместе с тем, самовыдвижение кандидатов возможно на выборах Президента Российской Федерации, главы муниципального образования, а также на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования по одно- и (или) многомандатным округам.

Гарантии реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, на выборах в которых все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, закреплены в пункте 31 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

При проведении выборов депутатов Государственной Думы политическая партия также вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами политических партий (часть 6 статьи 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов.

Политическая партия не вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, являющихся членами иных политических партий.

5. Статус и деятельность политических партий как коллективных участников избирательного процесса

5. Статус и деятельность политических партий как коллективных участников избирательного процесса

Тезис № 6:

Правила регистрации политических партий в Российской Федерации оцениваются как «ограничивающие возможности образования и функционирования политических партий», а также «подвергли критике отказ в регистрации в преддверии этих выборов оппозиционной группе» (речь идет о Партии народной свободы).

Правила государственной регистрации политических партий устанавливаются в главе III Федерального закона «О политических партиях».

Требования, предъявляемые к политическим партиям не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя Российской Федерации и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение.

Их применение, как показывает практика, дает возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, имеющие в условиях действия конституционного принципа многопартийности равные правовые возможности для участия в политическом волеобразовании многонационального народа Российской Федерации.

Так, по состоянию на 31 августа 2011 года Министерство юстиции Российской Федерации опубликовало список политических партий, имеющих право в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» принимать участие в выборах депутатов Государственной Думы в качестве избирательных объединений, в который входят
7 зарегистрированных политических партий:

Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;

Всероссийская политическая партия «ПРАВОЕ ДЕЛО»;

Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации»;

Политическая партия «Либерально-демократическая партия России»;

Политическая партия «ПАТРИОТЫ РОССИИ»;

Политическая партия «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО»;

Политическая партия СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона «О политических партиях» политической партии может быть отказано в государственной регистрации в случае, если положения ее устава противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «О политических партиях», и иным федеральным законам, а также если федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Федерального закона «О политических партиях».

Партии народной свободы было отказано в государственной регистрации на основании того, что было установлено, что ее устав содержит положения, противоречащие Федеральному закону «О политических партиях», иным федеральным законам.

В частности, в нарушение статьи 24 Федерального закона «О политических партиях» уставом Партии народной свободы не предусмотрена ротация руководителей коллегиального постоянно действующего руководящего органа.

Также установлено, что информация, содержащаяся в представленных для государственной регистрации Партии народной свободы документах, не соответствует требованиям статьи 23 вышеназванного Федерального закона, в соответствии с которой членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, состоящие на учете в региональном отделении политической партии по месту постоянного или преимущественного проживания.

Путем выборочной проверки сведений Министерством юстиции Российской Федерации установлено, что в документах Партии народной свободы содержатся сведения о гражданах, умерших до проведения учредительного съезда (13 декабря 2010 года), а также сведения о несовершеннолетних и сведения о гражданах, не значащихся зарегистрированными по указанному месту постоянного или преимущественного проживания в субъекте Российской Федерации.

Решение Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации Партии народной свободы было подтверждено в судебном порядке.

Необходимо отметить, что отказ в государственной регистрации не является препятствием для повторного представления документов для государственной регистрации при условии устранения оснований, вызвавших отказ.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва 4 декабря 2011 года документы для заверения федеральных списков кандидатов представили 7 политических партий:

1. ЯБЛОКО – 374 кандидата, 78 региональных групп, 10 кандидатов в общефедеральной части, Явлинский Григорий Алексеевич, Митрохин Сергей Сергеевич, Яблоков Алексей Владимирович

2. ПАТРИОТЫ РОССИИ – 309 кандидатов, 83 региональные группы, 10 кандидатов, Семигин Геннадий

3. ЛДПР – 312 кандидатов, 82 региональные группы, 10 кандидатов, Жириновский Владимир Вольфович, Островский Алексей, Лебедев Игорь Владимирович

4. ПРАВОЕ ДЕЛО – 313 кандидатов, 77 региональных групп, 10 кандидатов, Дунаев Андрей, Богданов Андрей, Чакветадзе Анна

5. КПРФ- 595 кандидатов, 73 региональные группы, 10 кандидатов, Зюганов Геннадий Андреевич

СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ – 585 кандидатов, 73 региональных группы, кандидатов, 8 кандидатов, Миронов Сергей Михайлович

ЕДИНАЯ РОССИЯ – 599 кандидатов, 80 региональные группы, 10 кандидатов, Медведев Дмитрий Анатольевич

Для регистрации федерального списка кандидатов необходим сбор не 200 (как это было раньше), а 150 тысяч подписей избирателей в поддержку выдвижения федерального списка кандидатов политической партии (непарламентской политической партии).

 

 

6. Процедура сбора подписей избирателей

в поддержку выдвижения кандидатов,

списка кандидатов

6. Процедура сбора подписей избирателей

в поддержку выдвижения кандидатов,

списка кандидатов

Тезис № 7:

«Процедуры сбора подписей и их проверка ЦИК, были оценены многими собеседниками, как излишне бюрократические и представляющие дополнительное препятствие для участия партий в выборах».

Динамика развития законодательства Российской Федерации о выборах демонстрирует существенное смягчение требований относительно сбора подписей избирателей.

В соответствии с положением о необходимости повышения роли и значимости политических партий в Российской Федерации, сформулированным в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года, был принят Федеральный закон от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и освобождением от сбора подписей избирателей политических партий, списки кандидатов которых получили депутатские мандаты в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации».

Регистрация федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, федеральный список кандидатов которой на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущен к распределению депутатских мандатов (федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат), осуществляется без сбора подписей избирателей на основании решения о выдвижении федерального списка кандидатов, принятого политической партией в порядке, установленном федеральным законом.

На основании указанного решения без сбора подписей избирателей осуществляется также регистрация федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией, списки кандидатов которой были допущены к распределению депутатских мандатов (спискам кандидатов которой переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта Российской Федерации) в действующих на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 39 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Кроме того, часть 3 статьи 39 указанного Федерального закона устанавливает, что на выборах депутатов Государственной Думы шестого созыва политическая партия, которая осуществляет сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов, обязана собрать не менее 150 тысяч подписей (ранее – 200 тысяч подписей). На выборах депутатов Государственной Думы следующих созывов такая политическая партия обязана собрать не менее 120 тысяч подписей избирателей.

ЦИК России проверяет соблюдение порядка сбора подписей избирателей и оформления подписных листов, достоверность содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей.

В целях повышения эффективности и сокращения сроков, необходимых для осуществления соответствующих действий, для установления достоверности содержащихся в подписных листах сведений ЦИК России вправе использовать ГАС «Выборы», включая регистр избирателей (часть 8 статьи 43 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

ЦИК России должна осуществить соответствующую проверку в течение 7 календарных дней, что нельзя считать излишне бюрократичным или устанавливающим какие-либо препятствия сроком.

 

7. Равные условия для проведения

предвыборной агитации

7. Равные условия для проведения

предвыборной агитации

Тезис № 8:

Об «отсутствии уверенности в том, что участники кампании будут иметь возможность состязаться в равных условиях, свободных от административного влияния».

Законодательство Российской Федерации предусматривает как общие, так и специальные гарантии от «использования административного ресурса».

В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что:

- основанием для отказа в регистрации кандидата может являться неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения (подпункт «л» пункта 24 статьи 38);

- основанием для исключения кандидата из заверенного списка кандидатов является неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения (подпункт «г» пункта 26 статьи 38).

Также в соответствии с вышеназванным Федеральным законом кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения (пункт 1 статьи 40).

Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) (пункт 2 статьи 40).

Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) избрания кандидатов (пункт 4 статьи 40).

В соответствии с пунктом 5 статьи 40 вышеуказанного Федерального закона под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается, в частности:

- привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов;

- использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам, избирательным объединениям, не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

- использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

- использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов.

- сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета) командировок;

- доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям для этих целей не будет гарантирован такой же доступ;

- агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, за исключением политических партий;

- обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит статью 5.45 «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума», определяющую, что использование лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, либо находящимся на государственной или муниципальной службе, либо являющимся членом органа управления организации независимо от формы собственности (в организации, высшим органом управления которой является собрание, − членом органа, осуществляющего руководство деятельностью этой организации), за исключением политической партии, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов

− влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

В целом в отчете не проведен анализ законодательства, не сформулирована собственная оценочная позиция экспертов БДИПЧ ОБСЕ.

 

8. СМИ и гарантии равного освещения деятельности парламентских партий

8. СМИ и гарантии равного освещения деятельности парламентских партий

Тезис № 9:

Ситуация со СМИ в Российской Федерации была оценена собеседниками «как критическая» в связи с частыми исками и «суровыми наказаниями».

При подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва уполномоченными членами избирательных комиссий было составлено 53 протокола об административных правонарушениях по части 1 статьи 5.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Судами были привлечены к административной ответственности: физические лица – 15, юридические лица – 11, должностные лица – 13.

Кроме того, избирательными комиссиями было вынесено 77 определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 5.5 КоАП РФ.

Данные цифры не позволяют говорить о чрезмерном количестве лиц, привлекаемых к административной ответственности.

В отчете отмечается, что некоторые собеседники экспертов БДИПЧ ОБСЕ выразили опасения по поводу применения Федерального закона от 12 мая 2009 года № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами». Данный Федеральный закон предусматривает предоставление парламентским партиям гарантий равенства при освещении их деятельности теми СМИ, учредителем и распространителем которых выступает общероссийская организация телерадиовещания, созданная в форме федерального государственного унитарного предприятия. В настоящее время такой организацией является федеральное государственное унитарное предприятие «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания» (ВГТРК).

Под парламентскими партиями понимаются политические партии, федеральный список кандидатов которых был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, должна быть в равной степени освещена деятельность политической партии, федеральному списку кандидатов которых был передан депутатский мандат в соответствии со статьей 821 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» на основании официально опубликованных результатов ближайших выборов депутатов Государственной Думы. В настоящее время таких политических партий нет, поскольку возможность такой передачи мандатов предусмотрена лишь на будущие выборы, когда по 1-2 депутатских мандата будет передаваться политическим партиям, получившим от 5 до 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Положения Федерального закона не применяются к таким правоотношениям, как:

- обеспечение гарантий прав граждан на получение и распространение информации о политических партиях в период проведения выборов в Российской Федерации;

- освещение деятельности органов государственной власти;

- выпуск и распространение специализированных государственных общедоступных телеканалов и радиоканалов (детских, культурных, музыкальных, спортивных и так далее).

Освещением деятельности парламентской партии считается распространение в общероссийских телепрограммах (телепередачах) и радиопрограммах (радиопередачах) и региональных телепрограммах (телепередачах) и радиопрограммах (радиопередачах) информации о парламентской партии, ее руководящих и иных органах, ее региональных отделениях и иных структурных подразделениях; членах руководящих органов парламентской партии, членах руководящих органов региональных отделений парламентских партий; депутатах Государственной Думы, которые являются членами соответствующих фракций, депутатах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые являются членами соответствующей парламентской партии, а также о деятельности фракций в Государственной Думе, фракциях парламентских партий в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

В течение одного календарного месяца в общероссийских телепрограммах (телепередачах) и радиопрограммах (радиопередачах) должна распространяться информация о каждой парламентской партии в равном объеме.

Контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами осуществляет ЦИК России.

В случае нарушения государственным общедоступным телеканалом или радиоканалом требования об освещении деятельности парламентских партий в равном объеме ЦИК России принимает решение о необходимости компенсировать парламентской партии, чьи интересы были нарушены, недостающий объем эфирного времени. Данное решение подлежит исполнению соответствующим государственным общедоступным телеканалом (радиоканалом) в порядке, установленном законом.

Также необходимо отметить, что в соответствии со статьей 29 Конституции Российской Федерации гарантируется свобода массовой информации.

 

9. Организация голосования избирателей

9. Организация голосования избирателей

Тезис № 10:

Собеседники «приводили многочисленные примеры различного рода нарушений, допущенных в ходе предыдущих парламентских и недавно прошедших выборов в местные органы власти, в том числе, такие как манипулирование с голосованием на дому, с голосованием по открепительным удостоверениям, а также по голосованию от чужого лица, а также вброс бюллетеней в урны для голосования, подмены итоговых протоколов».

В самом отчете отмечается, что в законодательстве Российской Федерации «были пересмотрены и ужесточены вызывавшие ранее обеспокоенность положения, регулирующие голосование по открепительным удостоверениям, досрочное голосование и голосование вне избирательного участка».

Изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации о выборах в вышеозначенных областях, касались следующего:

1. Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления» направлен на реализацию положений по упорядочиванию досрочного голосования на местных выборах, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 года. Целью соответствующих нововведений являлось предупреждение противоправных действий, связанных со злоупотреблением избирательными правами при проведении досрочного голосования.

2. Федеральным законом № 112-ФЗ предусматривается, что досрочное голосование на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не проводится по иным основаниям, нежели предусмотрено законом.

В частности, соответствующая комиссия вправе разрешить провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования) голосование всех избирателей на одном или нескольких избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, а также на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, и (или) провести досрочное голосование групп избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации.

Список досрочно проголосовавших избирателей составляется территориальной избирательной комиссией или избирательной комиссией муниципального образования и вместе с бюллетенями досрочно проголосовавших избирателей передается участковой избирательной комиссии, которая продолжает составление этого списка по соответствующему участку.

В случае если досрочное голосование проводится только в помещении участковой комиссии, список досрочно проголосовавших избирателей составляет участковая комиссия. Список досрочно проголосовавших избирателей приобщается к списку избирателей.

Непосредственно после получения бюллетеней участковой комиссией в списке избирателей напротив фамилий избирателей, проголосовавших досрочно в помещении территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования, делается отметка: «Проголосовал досрочно». В случае если избиратель голосует досрочно в помещении участковой комиссии, указанная отметка делается в списке избирателей при выдаче бюллетеня.

При проведении 2 декабря 2007 года выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва в досрочном голосовании приняло участие 147 966 избирателей или 0,14% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей.

При проведении 2 марта 2008 года выборов Президента Российской Федерации в досрочном голосовании приняло участие 188 421 избиратель или 0,18% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей.

3. Федеральный закон от 4 октября 2010 года № 263-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов» направлен на реализацию положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, касающегося принятия необходимых мер для предотвращения незаконных действий с открепительными удостоверениями при проведении, в частности, выборов.

Федеральный закон закрепляет единые требования к изготовлению, выдаче и использованию открепительных удостоверений на выборах всех уровней, на которых законом допускается голосование по открепительным удостоверениям, а также устанавливает формы открепительных удостоверений (без отрывного талона и с отрывным талоном, если на выборах законом предусматривается повторное голосование); устанавливает, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности и имеют единую нумерацию на всей территории проведения выборов.

В целях защиты открепительных удостоверений от подделки при их изготовлении используется бумага с водяными знаками и (или) с нанесенной типографским способом надписью микрошрифтом и (или) иные специальные элементы защиты. Размещение заказа на изготовление открепительных удостоверений осуществляется организующей выборы комиссией централизованно, на основании ее решения.

Открепительное удостоверение выдается по письменному заявлению избирателя с указанием причины, по которой ему требуется открепительное удостоверение. Открепительное удостоверение выдается под роспись лично избирателю либо его представителю на основании доверенности.

Повторная выдача открепительного удостоверения не допускается. При утрате открепительного удостоверения его дубликат не выдается.

В случае утраты бланка открепительного удостоверения комиссия, установившая этот факт, незамедлительно составляет соответствующий акт и принимает решение, в котором указываются номер бланка утраченного открепительного удостоверения, факт утраты бланка и причина утраты. Это решение в тот же день доводится до сведения непосредственно вышестоящей комиссии и организующей выборы, которая признает открепительное удостоверение недействительным. Недействительное открепительное удостоверение не является основанием для включения избирателя в список избирателей и при его предъявлении подлежит изъятию.

С учетом повышения требований к изготовлению открепительных удостоверений устанавливается уголовная ответственность за их незаконное изготовление и за хранение или перевозку незаконно изготовленных открепительных удостоверений, в связи с чем изменения были внесены в Уголовный кодекс Российской Федерации.

Кроме того, в связи с повышением требований к выдаче и использованию открепительных удостоверений устанавливается административная ответственность за нарушение порядка их выдачи, незаконное получение избирательного бюллетеня, в том числе по открепительному удостоверению, за использование заведомо поддельного открепительного удостоверения. Соответствующие изменения были внесены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

При проведении 2 декабря 2007 года выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва по открепительным удостоверениям проголосовало 1 169 149 избирателей или 1.07% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей.

При проведении 2 марта 2008 года выборов Президента Российской Федерации созыва по открепительным удостоверениям проголосовало 1 319 640 избирателей или 1.23% от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва изготавливается 2 млн. 600 тыс. открепительных удостоверений (в 2007 году – 2,4 млн., в 2008 году – 2,6 млн.).

4. Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части уточнения требований к голосованию вне помещения для голосования и к иным вопросам организации голосования» определяет максимальное количество используемых в день голосования переносных ящиков для голосования вне помещения для голосования на одном избирательном участке, в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка. Их число составляет:

- до 501 избирателя - 1 переносной ящик для голосования;

- от 501 до 1001 избирателя - 2 переносных ящика для голосования;

- более 1000 избирателей - 3 переносных ящика для голосования.

Количество используемых переносных ящиков для голосования вне помещения для голосования может быть увеличено, но не более чем на 1 переносной ящик при наличии хотя бы одного из условий:

- избирательный участок включает территории нескольких населенных пунктов, и населенный пункт, где расположено помещение для голосования, находится вне пределов пешеходной доступности до иных населенных пунктов в течение времени голосования;

- на территории избирательного участка располагается место временного пребывания избирателей, где не образован избирательный участок;

- на территории избирательного участка в соответствии зарегистрировано более 50 избирателей старше 80 лет и (или) инвалидов;

- при совмещении дней голосования на нескольких выборах избиратель имеет возможность проголосовать одновременно более чем по двум избирательным бюллетеням.

При этом не может быть использовано более 3 переносных ящиков для голосования вне помещения для голосования.

В отношении так называемого «вброса и изменения протоколов с результатами голосования» необходимо отметить содержание статьи 1421 «Фальсификация итогов голосования» Уголовного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, в частности, что:

- включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании,

- либо представление заведомо неверных сведений об избирателях,

- либо заведомо неправильное составление списков избирателей, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, или вымышленных лиц,

- либо фальсификация подписей избирателей в списках избирателей,

- либо замена действительных бюллетеней с отметками избирателей,

- либо порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление избирателей,

- либо незаконное уничтожение бюллетеней,

- либо заведомо неправильный подсчет голосов избирателей,

- либо подписание членами избирательной комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования,

- либо заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования,

- либо незаконное внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения,

- либо заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов выборов

наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет.

 

10. Международное наблюдение за выборами

10. Международное наблюдение за выборами

Тезис № 11:

В Предвыборном оценочном отчете БДИПЧ ОБСЕ отмечается, что «согласно пункту 4.2. инструкции ЦИК, запрещается любая деятельность международных наблюдателей, за исключением той, которая указана в данной инструкции».

Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, утвержденные Постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 года №10/97-6, устанавливают широкий перечень полномочий международных наблюдателей. В частности, этому посвящен раздел 3.4. Разъяснений.

Иностранные (международные) наблюдатели вправе:

- встречаться с кандидатами в депутаты Государственной Думы шестого созыва, представителями политических партий, иных общественных объединений, наблюдателями.

- иметь доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности и не содержащим информацию конфиденциального характера), регулирующим избирательный процесс, получать от избирательных комиссий необходимую информацию и копии избирательных документов, указанных в законодательстве о выборах.

- присутствовать на избирательных участках, в том числе образованных за пределами территории Российской Федерации, включая помещения для голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей.

- присутствовать в избирательных комиссиях при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

- знакомиться со списком избирателей, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в избирательной комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования.

- наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям.

- знакомиться с порядком работы технических средств подсчета голосов избирателей (комплексов обработки избирательных бюллетеней, комплексов для электронного голосования) и наблюдать за их использованием избирательной комиссией в день голосования.

- наблюдать после окончания голосования за подсчетом числа избирателей, внесенных в список избирателей, избирательных бюллетеней, выданных избирателям, присутствовать при подсчете и погашении неиспользованных избирательных бюллетеней, оглашении числа погашенных избирательных бюллетеней, числа неиспользованных и погашенных открепительных удостоверений.

- визуально знакомиться с погашенными, неиспользованными и испорченными бюллетенями, отрывными талонами и открепительными удостоверениями под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса.

- присутствовать при оглашении суммарных данных по списку избирателей, проводимому участковой избирательной комиссией перед непосредственным подсчетом голосов избирателей.

- визуально знакомиться с рассортированными избирательными бюллетенями установленной формы по голосам избирателей, поданным за федеральные списки кандидатов, под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса.

- присутствовать при непосредственном подсчете голосов избирателей и наблюдать за их подсчетом на расстоянии и в условиях, обеспечивающих обозримость содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей, визуально знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем.

- наблюдать за составлением избирательной комиссией протоколов об итогах голосования и иных документов с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, в том числе в дни досрочного голосования, и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

- знакомиться с протоколами об итогах голосования, о результатах выборов, составленными избирательной комиссией, в которой они присутствуют; получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов.

- ставить свои подписи на опечатанных мешках или коробках, в которые упаковываются бюллетени, открепительные удостоверения после завершения подсчета голосов избирателей.

- информировать представителей избирательных комиссий о результатах своих наблюдений, давать рекомендации без вмешательства в работу избирательных комиссий и попыток руководства процессом выборов.

- присутствовать на итоговом заседании участковой избирательной комиссии, на котором рассматриваются жалобы и заявления о нарушениях при голосовании и подсчете голосов избирателей.

- знакомиться с результатами рассмотрения жалоб (заявлений), обращений, связанных с нарушением законодательства о выборах.

- получать от соответствующей избирательной комиссии для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, на которую распространяется деятельность комиссии, результаты выборов в объеме данных, содержащихся в ее протоколе об итогах голосования и протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих комиссий.

- излагать после окончания времени голосования свое мнение о законодательстве Российской Федерации о выборах, о подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, проводить пресс-конференции и обращаться к представителям средств массовой информации.

- по окончании времени голосования предоставлять организаторам выборов, органам государственной власти, органам местного самоуправления и соответствующим должностным лицам свое заключение о результатах наблюдения за подготовкой и проведением выборов.

Круг обязанностей и ограничений для иностранных (международных) наблюдателей в соответствии с Разъяснениями значительно уже. Иностранные (международные) наблюдатели обязаны:

- действовать в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, федеральных законов, постановлениями ЦИК России, общепризнанными принципами и нормами международного права в области организации и проведения выборов и наблюдения за ними.

- выполнять свои функции по осуществлению международного наблюдения за выборами депутатов Государственной Думы, руководствуясь принципами политической нейтральности, беспристрастности, уважения национального суверенитета Российской Федерации, отказа от выражения каких бы то ни было предпочтений или оценок в отношении избирательных комиссий, органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, участников избирательного процесса.

- иметь при себе удостоверение об аккредитации в качестве иностранного (международного) наблюдателя и предъявлять его по требованию организаторов выборов, других должностных лиц.

- осуществлять наблюдение, не вмешиваясь в процесс выборов ни на одном из его этапов, включая предвыборную кампанию, голосование, подсчет голосов избирателей и установление итогов голосования, а также процессы, следующие за днем голосования.

- основывать все свои заключения на проведенном наблюдении и фактическом материале.

- воздерживаться до окончания времени голосования от высказывания любых замечаний, оценок, предложений и рекомендаций в связи со своими наблюдениями или выводами представителям средств массовой информации и общественности.

Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается со дня аккредитации в ЦИК России и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва.

ИТОГОВЫЙ КОММЕНТАРИЙ

 

В целом, в отличие от предварительных выводов БДИПЧ ОБСЕ, содержащихся в его Предвыборном оценочном отчете 17-22 августа 2011 года, в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством о выборах, международными обязательствами по проведению демократических выборов:

- уважаются и соблюдаются избирательные права и основные свободы граждан;

- имеется реальная многопартийность и демократический политический плюрализм избирательного процесса, что обеспечивается возможностью участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва 4 декабря 2011 года семи политических партий;

- имеется реальный общественный интерес к избирательному процессу;

- имеется плюрализм как СМИ, так и в СМИ, свободный характер их участия в информационном освещении выборов;

- обеспечивается прозрачность избирательного процесса целым перечнем специальных мер, в том числе использованием современных информационных технологий и технических средств подсчета голосов;

- имеются необходимые условия для проведения эффективного, достоверного и профессионального международного наблюдения за выборами;

- имеются и другие условия для проведения свободных и демократических выборов, отвечающих требованиям национальной конституции, избирательного законодательства, международным избирательным стандартам.

Таким образом, в целом нельзя признать обоснованным рекомендацию о необходимости развертывания в Российской Федерации полномасштабной долгосрочной миссии БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва 4 декабря 2011 года.

 

Возврат к списку