Статья 34. Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения

 

1. Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога, за исключением случая, предусмотренного пунктом 17 статьи 38 настоящего Федерального закона.

2. Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.

 

1. В комментируемом пункте раскрываются идентифицирующие институт самовыдвижения критерии, применяемые при реализации гражданином одного из основных своих прав – права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данный элемент правового статуса гражданина в демократическом обществе по своей правовой природе является индивидуальным, а не коллективным правом 1 . Этот вывод корреспондирует положениям Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании (пункт «b» статьи 25) 2 . Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ ( 1990 г.) в пункте 7.5 закрепил положение, что государства-участники уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве без дискриминации.

________________
1 См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года № 7-П по делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.
2 См.: А.А. Вешняков. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации // М.: Изд-во «ВЕСЬ МИР», 1997. С. 125.

 

В Российской Федерации в 90-е годы XX века происходила глубокая переоценка предшествующей правовой базы, изменялся баланс интересов между гражданами Российской Федерации и государством в целом, формировался и закреплялся стабильный механизм ротации государственной и муниципальной публичной власти. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ( 1994 г.) установил возможные правовые режимы выдвижения кандидатов, не дифференцируя при этом процедуры самовыдвижения и выдвижения кандидатов непосредственно избирателями.

Впервые в избирательном законодательстве положение о возможности гражданину выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения появилось в статье 28 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», однако отдельной статьи по реализации этой процедуры Федеральный закон еще не содержал. Начиная с 1997 года институт самовыдвижения начинает активно использоваться гражданами на выборах органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Так, с июля 1997 года на выборах должностных лиц было выдвинуто 816 кандидатов, из них избирателями – 66 процентов, в порядке самовыдвижения – 26,6 процента, избирательными объединениями и избирательными блоками – 7,4 процента 1 . На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 1997–2001 годах, избираемых по мажоритарной системе, из 20838 зарегистрированных кандидатов 66,1 процента было выдвинуто избирателями (группами избирателей), 17,43 процента – в порядке самовыдвижения, 16,47 процента – избирательными объединениями, избирательными блоками 2 . На выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 году по 224 одномандатным избирательным округам было зарегистрировано 2233 кандидата, из них 198 кандидатов в порядке самовыдвижения (8,9 процента) 3 . Приведенная статистика убедительно свидетельствует, что в этот период наблюдалась нехарактерная для мировой политической практики тенденция, а именно: наибольшее число кандидатов выдвигали инициативные группы, меньшее количество кандидатов представляли самих себя, а выдвижение от политических партий являлось наименее заметным явлением. Инициативные группы избирателей, как правило, не имели устойчивых идеологических ориентиров и политических ценностей, создавались для реализации конкретных замыслов на конкретных выборах, являли собой имитацию коллективных решений, происходящую из социалистических традиций.

________________
1 См.: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 1. С. 61. Приложение 4 к главе 5 //Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. М., 2001. Приложение 1 к главе 4, строки 4,12, 14, 16, 17.
2 См.: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 1.С. 60; Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. М., 2002. Приложение 3 к главе 3.
3 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000. С. 59.

 

Такому положению вещей способствовала и собственная слабость подавляющего большинства избирательных объединений. Политические партии (за исключением ведущих) не имели привлекательных предвыборных программ, ярких лидеров. Особенно ярко это проявилось на региональных и местных выборах в 1997–2001 годах. Так, по данным органов юстиции субъектов Российской Федерации, в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 1997–2000 годах имели право участвовать в общей сложности свыше 2800 политических общественных объединений (включая региональные отделения общероссийских политических общественных объединений), из которых этим правом воспользовались лишь 301 1 , т.е. чуть более 10 процентов.

Объективно существующая необходимость повышения роли политических партий привела к тому, что федеральный законодатель в комментируемом Федеральном законе пересмотрел перечень субъектов права выдвижения кандидатов, предоставив политическим партиям как коллективным субъектам права выдвижения кандидатовисключительное право на выдвижение кандидатов на федеральных и региональных выборах. Институт самовыдвижения при этом сохраняется.

В комментируемом Федеральном законе статья 34, предоставляющая право на самовыдвижение, не претерпела никаких существенных нормативных изменений 2 . Это свидетельствует о содержательности теоретических подходов к ее разработке, а также востребованности практикой. Последний вывод подтверждают статистические данные: в 2003 году на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва, по 225 одномандатным избирательным округам было зарегистрировано 2058 кандидатов в депутаты, из них 757 кандидатов (36,78 процента) в порядке самовыдвижения 3 . Это на 559 кандидатов больше, чем на выборах депутатов в Государственную Думу в 1999 году 4 На выборах по мажоритарной системе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти 47 субъектов Российской Федерации в 2002–2004 годах из 8542 кандидатов, включенных в избирательные бюллетени, 4013 кандидатов (46,9 процента) были зарегистрированы в порядке самовыдвижения 5 , что на 2043 кандидата больше, чем по 51 субъекту Российской Федерации на аналогичных выборах в 1998–2000 годах 6 . Приведенные сведения – показатель значимости института самовыдвижения на современном этапе.

_______________
1 См.: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика // М., 2001. Т. 1. С. 60.
2 Федеральным законом от 5 декабря 2006 года № 225 в часть 1 комментируемой статьи внесено уточнение в связи с тем, что согласно пункту 17 статьи 38 комментируемого Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться заявительный порядок регистрации кандидатов при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований, со средней нормой представительства не более 10 тысяч.
3 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 51.
4 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000. С. 59.
5 См.: Выборы в Российской Федерации. 2002. Электоральная статистика. М., 2003. С. 39. Приложение 2 к главе 3; Выборы в Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 26. Приложение 2 к главе 2; Выборы в Российской Федерации. 2004. Электоральная статистика. М., 2005. С. 34. Приложение 2 к главе 2.
6 См.: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Электоральная статистика. Т. 1. М., 2001. С. 64. Приложение 1 к главе 5.

 

Предоставление пассивного избирательного права, в том числе права на самовыдвижение регламентируется не только законодательством Российской Федерации, но и международными договорами, заключенными между Российской Федерации и иностранными государствами. В соответствии с пунктом 10 статьи 4 комментируемого Федерального закона, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, правом на самовыдвижение обладают иностранные граждане на выборах в органы местного самоуправления, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, граждане стран, заключивших соответствующие международные договоры с Российской Федерацией, не имея гражданства Российской Федерации, но при условии их постоянного проживания в нашей стране, могут путем самовыдвижения выдвинуть свою кандидатуру на выборах в органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Комментируемый пункт устанавливает, что самовыдвижение кандидата осуществляется путем особой процедуры: уведомления об этом событии самим кандидатом регистрирующей избирательной комиссии (см.пункты 1 и 2 статьи 33 комментируемого Федерального закона). На выборах Президента Российской Федерации такое уведомление о самовыдвижении необходимо представить в ЦИК России.

На региональных выборах, по общему правилу, процедура самовыдвижения на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется подачей документов в соответствующую ОИК. При проведении муниципальных выборов кандидат на должность главы муниципального образования уведомляет о выдвижении ИКМО (или ТИК, если на нее возложены полномочия ИКМО). При выборах депутатов представительного органа местного самоуправления возможны два варианта подачи уведомления о самовыдвижении: в ОИК соответствующего избирательного округа, где кандидат производит самовыдвижение, либо в ТИК (ИКМО), если полномочия ОИК возложены на нее.

Требование о письменной форме уведомления о самовыдвижении и перечень иных, необходимых для выдвижения документов, установлены статьей 33 комментируемого Федерального закона. Все документы кандидат обязан представить в избирательную комиссию лично либо по просьбе кандидата иными лицами, в случаях, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена нотариально либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые).

Реализация инициативы самовыдвижения предусматривает несколько способов последующего получения статуса зарегистрированного кандидата. Наиболее распространенными являются: сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидата либо внесение избирательного залога. Не допускается внесение избирательного залога на выборах Президента Российской Федерации. Внесенные 30 марта 1999 года изменения и дополнения в прежний Федеральный закон позволили наряду со сбором подписей устанавливать соответствующими избирательными законами субъекта Российской Федерации в качестве способа выдвижения кандидатов внесение избирательного залога, что значительно расширило возможности граждан в реализации пассивного избирательного права.

Однако институт внесения залога был необязателен и далеко не всегда использовался в нормотворчестве региональным законодателем. Так, на выборах 1997–2001 годах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 83 субъектах Российской Федерации только в 22 (26,5 процента) кандидаты воспользовались избирательным залогом для регистрации. Причем, из 3936 зарегистрированных кандидатов были зарегистрированы на основании залога 925 кандидатов, что составляет 23,5 процента 1 . На выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 году из 2233 зарегистрированных кандидатов ОИК 721 кандидат был зарегистрирован на основании избирательного залога 2 . Это треть от всех зарегистрированных кандидатов. Таким образом, институт избирательного залога стал твердо входить в практику, и федеральный законодатель в комментируемом Федеральном законе в пункте 8 статьи 38 ввел обязательность наличия института залога в региональном избирательном законодательстве. А кандидаты на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления стали вправе сами решать, исходя из пункта 1 статьи 34 комментируемого Федерального закона, собирать им подписи или внести залог.

Согласно пункту 17 статьи 38 комментируемого Федерального закона при выборах в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более десяти тысяч, сбор подписей и внесение избирательного залога могут не осуществляться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов. Это положение распространяется в том числе и на кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения.

В соответствии с пунктом 16 статьи 38 комментируемого Федерального закона регистрация кандидата, выдвинутого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, кандидаты которой на основании опубликованных результатов предыдущих выборов депутатов Государственной Думы допущены к распределению депутатских мандатов, осуществляется без сбора подписей и внесения избирательного залога, если такое официальное опубликование состоялось раньше представления в избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата. Это положение касается всех видов выборов. Предоставление таких преференций партийным кандидатам по сравнению с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения, должно, по мнению законодателя, способствовать формированию устойчивой структуры политических партий. Такая тенденция вполне соответствует сложившейся европейской традиции: из 25 государств Европейского Союза избирают парламенты по пропорциональной системе 17 государств (68 процентов) и только 8 государств (32 процента) по мажоритарной и смешанной системам 3 .

________________
1 См.: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997–2000. Т. 1. С. 61. Приложение 1 к главе 5; Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика // М., 2002. Приложение 3 к главе 3.
2 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика // М., 2000. С. 59.
3 См.: Все парламенты мира. Коммерсантъ. 2004. 23 авг., 30 авг.

 

В отношении региональных выборов пункт 4 статьи 4 Федерального закона «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном – не менее 50 процентов депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах 1 . Внедрение во всех субъектах Российской Федерации исключительно пропорциональной избирательной системы как обязательного требования является, по всей видимости, преждевременным (некоторые субъекты Российской Федерации самостоятельно вводят такую избирательную систему на выборах: 15 июня 2005 года подписан Закон города Санкт Пе­тербурга № 252-35 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», статья 2 которого предусматривает проведение выборов исключительно по правилам пропорциональной избирательной системы; Закон Московской области от 26 октября 2006 года № 191/2006?ОЗ также предусматривает проведение выборов в Московскую областную Думу исключительно по правилам пропорциональной избирательной системы). В субъектах Российской Федерациисущественно разнится уровень развития региональных отделений политических партий, и поэтому на выборах представительных органов регионов чаще применяется смешанная избирательная система с сохранением института самовыдвижения. Такой подход представляется обоснованным, поскольку пропорциональная система в регионе должна внедряться только по мере вызревания общественных отношений и с учетом особенностей формирования многопартийной системы.

Самовыдвижение кандидата не препятствует указанию в избирательных документах, включая избирательный бюллетень, его принадлежности к политической партии, иному общественному объединению (пункт 2 статьи 33 комментируемого Федерального закона). С введением понятия «самовыдвижение» в избирательных бюллетенях исключено применение термина «независимый кандидат», поскольку независимость кандидата не устанавливается фактом его самовыдвижения. На практике широко распространена поддержка кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, различными политическими партиями и общественными объединениями.

________________
1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3024.

 

Важно подчеркнуть, что, в отличие от механизмов выдвижения кандидатов избирательным объединением, процесс самовыдвижения непосредственно зависит от воли самого гражданина, а не от воли политической партии. Однако в соответствии со статьей 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» гражданин Российской Федерации вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, и получить поддержку не менее 10 членов политической партии. Кандидатура такого гражданина, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами 1 . Комментируемый Федеральный закон в пункте 3 1 статьи 32 отсылает к подобным положениям статьи 25 Федерального закона «О политических партиях». На первый взгляд, приведенная норма регламентирует выдвижение кандидата политической партией, а не самовыдвижение, поскольку процедурные правила существенно различаются. Но нельзя не заметить и общность принципиальных положений комментируемой и вышеуказанной статей: во-первых, они защищают гарантии реализации пассивного избирательного права; во-вторых, предполагают исходным моментом выдвижения первоначальное волеизъявление гражданина.

2. В комментируемом пункте закрепляется положение о том, что на соответствующих выборах для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников. Такое требование может устанавливаться исключительно федеральным законом. Из комплексного анализа пункта 2 статьи 32 и пункта 2 статьи 34 комментируемого Федерального закона вытекает, что данное положение по своей правовой природе скорее является исключением из общих правил, нежели нормативной традицией, характеризующей большинство избирательных кампаний в Российской Федерации. Исходя из полномочий, установленных статьей 71 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе дополнить процедуру самовыдвижения нормативно установленной необходимостью поддержки кандидата определенным числом избирателей на самых значимых для общества выборах – федеральных избирательных кампаниях.

Согласно Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (статья 34) для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать инициативную группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Исходя из смысла комментируемого пункта федеральный законодатель вправе ввести аналогичные нормативные правила и для иных выборов. Подобные прецеденты имеют место в международной практике применительно к различным уровням и видам выборов, например, в Великобритании, Бельгии, Канаде в ряде случаев при выдвижении кандидата требуется поддержка избирателей 2 .

Оценивая содержание и значимость комментируемой статьи в контексте общих изменений, внесенных в избирательное законодательство, следует заметить, что регламентация основных положений процедуры самовыдвижения соответствует общим принципам конституционного и избирательного права. На этапе становления пропорциональной избирательной системы институт самовыдвижения не утрачивает своей актуальности и является надежным и действенным механизмом, гарантирующим реализацию пассивного избирательного права. Он соответствует сегодняшнему уровню развития гражданского общества, реально существующим правоотношениям, уровню правовой культуры и, как можно предположить, будет занимать в ближайшее время важное место в избирательных системах субъектов Российской Федерации и, еще в большей мере, в муниципальных избирательных системах.

___________________
1 СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
2 См.: Зарубежное избирательное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 2003. С. 37.