Статья 36. Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума

Статья 36. Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума

 

1. Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

2. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

3. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.

4. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

5. Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования – о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума;

в противном случае – об отказе в регистрации инициативной группы.

6. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

7. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

8. Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона.

9. Регистрационное свидетельство, форма которого утверждается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и которое выдается инициативной группе по проведению референдума, действительно в течение срока, установленного законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

10. В случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вправе предложить органу, признавшему, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, создать согласительную комиссию. В работе согласительной комиссии вправе принять участие представители инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации. На время работы согласительной комиссии течение срока, указанного в пункте 8 настоящей статьи, приостанавливается.

11. Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

12. В случае отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации ей выдается решение соответствующей комиссии, в котором указываются основания отказа.

13. Основанием отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации может быть только нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в порядке, установленном статьей 75 настоящего Федерального закона.

 

Комментируемая статья не распространяется на референдум Российской Федерации: порядок реализации инициативы граждан Российской Федерации и иных субъектов определен в статьях 15–22 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Комментируемая статья не регулирует также порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума иными субъектами, т.е. не гражданами и не избирательными объединениями, иными общественными объединениями (см. пункты 2 и 3 статьи 14). Иными субъектами являются:

при инициировании местного референдума – представительный орган муниципального образования и глава местной администрации, оформляющие соответствующим решением совместную инициативу (см. комментарий к пункту 5 статьи 15);

при инициировании региональных референдумов по вопросу объединения субъектов Российской Федерации в новый субъект Российской Федерации – высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) заинтересованного субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации (в редакции Федерального конституционного закона от 13 октября 2005 года № 7-ФКЗ) 1 . Указанная инициатива оформляется соответствующим решением, направляемым в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В отличие от статьи 33 прежней редакции комментируемого Федерального закона, которая охватывала период от образования инициативной группы до представления избирательной комиссией (комиссией референдума) соответствующих документов в орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в орган местного самоуправления, уполномоченные принять решение о назначении референдума, комментируемая статья регулирует этап инициирования референдума с момента образования инициативной группы до ее регистрации. Кроме того, комментируемый Федеральный закон «развел» указанные этапы по самостоятельным статьям: статья 37 (о сборе подписей в поддержку инициативы проведения референдума) и статья 38 (о порядке назначения референдума).

_________________
1 СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.

1. Законодатель, установив в статье 14 комментируемого Федерального закона круг субъектов инициативы проведения референдума и коснувшись частично вопросов образования инициативной группы и необходимости сбора подписей, в комментируемом пункте детально определяет следующие правила:

гражданин, имеющий право на участие в референдуме субъекта Российской Федерации или в местном референдуме (т.е. гражданин, место жительства которого расположено на территории проведения референдума – подпункты 54 и 56 статьи 2 комментируемого Федерального закона), причем один или несколько таких граждан, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума;

при инициировании референдума субъекта Российской Федерации в состав такой группы должно войти не менее 20 человек, имеющих право участвовать в референдуме субъекта Российской Федерации, а при инициировании местного референдума – соответственно не менее 10 человек. Указанное требование означает, что региональный законодатель не вправе понизить требования к этому показателю, необходимому для образования инициативной группы 1 .

Следует заметить, что Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ из комментируемого пункта исключено второе предложение, в котором говорилось о ситуации, когда инициатором проведения референдума выступает избирательное объединение, иное общественное объединение. Это сделано законодателем в целях исключения избыточного регулирования, так как в пункте 3 статьи 14 комментируемого Федерального закона уже установлено, что в этом случае руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от численности выступает в качестве инициативной группы. Иными словами, избирательное или общественное объединение незримо присутствует в комментируемой статье и ему не нужно создавать инициативную группу в том порядке, в каком это делают граждане – участники референдума. Хотя при прочтении пункта 3 статьи 14 может возникнуть мнение, что избирательное объединение, иное общественное объединение вправе образовать инициативную группу, поскольку условие срока регистрации объединения связано с днем образования инициативной группы, в данном случае законодатель, взяв за точку расчета срока дату образования инициативной группы, имел в виду, что руководящий орган объединения, его регионального отделения или иного структурного подразделения должен провести свое заседание в качестве инициативной группы не только в соответствии со своим уставом, но и комментируемым Федеральным законом и соответствующим законом субъекта Российской Федерации. Весь дальнейший текст комментируемого Федерального закона выстроен под инициативную группу граждан, уже безотносительно к способу ее образования.

_______________
1 В рассмотрении этой нормы на предмет ее конституционности отказано определением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года № 520-О.

2. В целях получения соответствующего статуса и возможности осуществления последующих действий инициативная группа должна обратиться в соответствующую избирательную комиссию с ходатайством о регистрации. Эта обязанность лежит и на руководящем органе общественного, в том числе избирательного объединения, которому необходимо зарегистрироваться в качестве инициативной группы. При инициировании референдума субъекта Российской Федерации необходимо обратиться в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, при инициировании местного референдума – в ИКМО соответствующего муниципального образования либо ТИК, действующую в качестве ИКМО (пункт 4 статьи 24).

В связи с тем что комментируемый Федеральный закон предусмотрел систему постоянно действующих избирательных комиссий соответствующего уровня, в комментируемом пункте, в отличие от прежней редакции аналогичного пункта 2 статьи 33, исчезла необходимость в регулировании ситуаций при отсутствии постоянно действующей комиссии на территории предполагаемого референдума. И еще одна новелла комментируемого пункта: федеральный законодатель четко обозначил момент, с которого ИКСРФ или ИКМО начинает действовать как комиссия референдума, – это день обращения инициативной группы в эту комиссию с ходатайством о регистрации.

3–4. Комментируемые пункты определяют требования (в самом общем плане, без детализации) к оформлению ходатайства. В законах субъектов Российской Федерации вполне можно реализовать более детальное регулирование этого этапа с учетом следующих рекомендаций:

а) в комиссию представляются по сути два документа – ходатайство и протокол собрания инициативной группы как приложение к нему;

б) в ходатайстве должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум. Так как комментируемый Федеральный закон под вопросами референдума (подпункт 7 статьи 2) понимает не только собственно вопросы, но и проекты закона, иного нормативного правового акта, следует учесть это при определении требований к оформлению ходатайства в законах субъектов Российской Федерации: можно предложить воспроизвести текст проекта в самом ходатайстве (этот вариант предпочтительнее) либо оформить его как приложение к ходатайству;

в) в ходатайстве должны быть указаны сведения о членах инициативной группы, причем перечень этих сведений расширен в сравнении с прежней редакцией комментируемого Федерального закона: фамилия, имя, отчество; дата рождения, т.е. число, месяц, год; место рождения (как оно указано в паспорте); серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина (см. подпункт 16 статьи 2), с указанием наименования или кода выдавшего его органа; адрес места жительства (см. подпункт 5 статьи 2);

г) такие же сведения должны содержаться в ходатайстве и о лицах, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории, где предполагается провести референдум. Их количество комментируемый Федеральный закон не определяет, инициативная группа сама на собрании должна определить, какими силами она может справиться со сбором подписей, агитацией и прочим. Причем в качестве уполномоченных могут выступать как члены инициативной группы, так и иные граждане, но обладающие правом на участие в соответствующем референдуме. В комментируемых пунктах 3–4 федеральный законодатель не выделил среди лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы, уполномоченных представителей по финансовым вопросам, хотя обязанность инициативной группы назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам с абсолютной очевидностью вытекает из смысла комментируемого Федерального закона (пункт 3 статьи 58, пункт 5 статьи 59). Следовательно, наряду с установлением этой обязанности инициативной группы в статье, регулирующей порядок создания фонда референдума, это уточнение желательно предусмотреть и в статье о порядке реализации инициативы проведения референдума;

д) ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы (при этом, очевидно, в качестве расшифровки подписи достаточно указать фамилию и инициалы каждого члена группы, поскольку полная информация о них уже есть в ходатайстве);

е) к ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы. Федеральный законодатель не предусмотрел ни его формы, ни каких-либо его реквизитов, однако сложившаяся практика выработала определенные подходы к его оформлению, в частности: в протоколе должны быть указаны место и дата проведения собрания, количество и состав участников, фамилия, имя, отчество председательствующего и секретаря, суть выступлений, постановочная и резолютивная части.

5. Прежняя редакция Федерального закона предусматривала вслед за представлением ходатайства инициативной группы в соответствующую комиссию некое предварительное рассмотрение комиссией указанного ходатайства и возможность согласования на этом этапе с инициативной группой новой формулировки вопроса, не изменяющей его основного содержания, в случае, если формулировка предложенного вопроса не отвечала указанным в Федеральном законе требованиям. Комментируемый Федеральный закон отказался от возможности изменения формулировки вопроса после представления ходатайства в комиссию и устанавливает, что комиссия обязана рассмотреть поступившее ходатайство и приложенные к нему документы в течение 15 дней со дня их поступления на предмет их соответствия требованиям комментируемого закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования и принять решение:

в случае соответствия – о направлении их в орган, уполномоченный принимать решение о назначении референдума (причем, решение в данном случае представляет из себя констатацию соответствия представленных документов требованиям законодательства, устава муниципального образования и, собственно, направление документов в уполномоченный орган, но никоим образом не решение о регистрации инициативной группы, поскольку этот этап можно считать лишь открытием процедуры по рассмотрению предлагаемого на референдум вопроса с тем, чтобы впоследствии по получении одобрения уполномоченного органа зарегистрировать инициативную группу);

в противном случае – об отказе в регистрации инициативной группы.

6. Прежде чем принять решение о назначении референдума, уполномоченный на это орган обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 комментируемого Федерального закона. Законодательно уточнено, какие органы могут быть уполномочены принимать решение о назначении референдума (следовательно, и проверять соответствие вопроса референдума требованиям статьи 12 комментируемого Федерального закона) – это законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования при назначении соответственно референдума субъекта Российской Федерации либо местного референдума. Порядок и сроки указанной проверки устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования с учетом коллегиального характера уполномоченного органа и исходя из установки федерального законодателя о том, что максимальный срок проверки не должен превышать 20 дней со дня поступления от соответствующей избирательной комиссии ее решения о направлении в этот орган ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

7. В комментируемом пункте предусмотрена особенность в отношении инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, а именно: обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня поступления к нему из ИКСРФ ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации и приложенных к нему документов уведомить об этой инициативе федеральные органы государственной власти и ЦИК России. Это требование направлено на реализацию положений пункта 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1 . Речь идет об уведомлении как форме информации; юридические последствия такого уведомления следует увязывать с положениями пункта 10 комментируемой статьи и положением пункта 2 статьи 12 комментируемого Федерального закона о том, что на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Федеральные органы, получившие уведомление, вправе довести свое мнение по предлагаемому вопросу референдума субъекта Российской Федерации до законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что неоднократно делала ЦИК России, и в случае, если вопрос референдума не противоречит вышеуказанному положению.

______________
1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.

8. Признание вопроса, выносимого на референдум, отвечающим положениям статьи 12 комментируемого Федерального закона, имеет очевидные юридические последствия: комиссия, указанная в пункте 2 комментируемой статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (в последнем случае соблюдается принцип гласности в деятельности комиссий референдума, закрепленный в статье 30). Со дня поступления в соответствующую комиссию ходатайства инициативной группы о проведении референдума до принятия решения о ее регистрации, в случае признания выносимого на референдум вопроса отвечающим положениям статьи 12 комментируемого Федерального закона, на процедуры, связанные с рассмотрением ходатайства инициативной группы, отводится не более 50 дней; из них 15 дней отводятся комиссии референдума на рассмотрение ходатайства, 20 дней назначающему референдум органу на проверку соответствия выносимого на референдум вопроса положениям статьи 12, а 15 дней – комиссии референдума на подготовку решения о регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Следует заметить, что в прежней редакции комментируемого Федерального закона срок, в течение которого комиссия должна зарегистрировать инициативную группу, опираясь на положительное решение органа, уполномоченного принимать решение о назначении референдума, устанавливался лишь в отношении референдума субъекта Российской Федерации. В комментируемом законе унифицированы данные требования – 15-дневный срок распространяется и на регистрацию комиссией муниципального образования инициативной группы по проведению местного референдума. Со дня, следующего за днем регистрации, в соответствии с пунктом 5 статьи 37 комментируемого Федерального закона инициативная группа вправе проводить сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума.

9. Федеральный законодатель установил, что после принятия решения о регистрации инициативной группы ей выдается регистрационное свидетельство. В комментируемом Федеральном законе нет срока, в течение которого комиссия должна выдать регистрационное свидетельство инициативной группе, но, как правило, это происходит в тот же или на следующий день после регистрации группы. Форма регистрационного свидетельства утверждается ИКСРФ в отношении и референдума субъекта Российской Федерации, и местного референдума (напомним, что в соответствии с частью 22 статьи 15, пунктами 3, 4 и 9 статьи 30 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» форма регистрационного свидетельства инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации утверждена постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 15 марта 2005 года № 140/964-4, а форма регистрационного свидетельства инициативной агитационной группы – также от 15 марта 2005 года № 140/965-4 1 ).

Регистрационное свидетельство должно содержать наименование комиссии, выдавшей свидетельство, формулировку вопроса референдума, информацию, идентифицирующую инициативную группу, с подчеркиванием особенностей, если в качестве инициативной группы выступает руководящий орган общественного объединения, дату и номер решения о регистрации инициативной группы, печать комиссии, подпись председателя или иного уполномоченного члена комиссии, а также дату выдачи и срок действия регистрационного свидетельства. Срок, в течение которого регистрационное свидетельство действительно, должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Этот срок должен равняться по продолжительности кампании референдума.

______________
1 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. № 3 (182).

10. В свете положений комментируемого пункта становится более ясным требование пункта 7 комментируемой статьи об уведомлении федеральных органов об инициативе проведения референдума субъекта Российской Федерации: в случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы проведения референдума федеральные органы государственной власти вправе предложить органу, признавшему вопрос, выносимый на референдум, отвечающим требованиям статьи 12, создать согласительную комиссию, в работе которой могут принять участие представители инициативной группы. Сама формулировка комментируемого пункта предполагает участие в согласительной комиссии и представителей федеральных органов государственной власти. Одним из последствий рассмотрения дела в согласительной комиссии становится приостановление рассмотрения вопроса о регистрации инициативной группы и удлинение 15-дневного срока, обозначенного в пункте 8.

11. Главным (хотя и не единственным) основанием для отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума является несоответствие вопроса, выносимого на референдум, положениям статьи 12 комментируемого Федерального закона. Заключение о несоответствии, как это вытекает из пункта 5 комментируемой статьи, выносится законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или представительным органом муниципального образования, уполномоченным назначать соответствующий референдум. Решение же об отказе в регистрации инициативной группы принимает комиссия, указанная в пункте 2 комментируемой статьи. В этом случае федеральный законодатель не установил срока для принятия «отказного» решения комиссии, очевидно, законодателю субъекта Российской Федерации все же следует его установить: либо по аналогии 15-дневный срок, либо менее 15 дней (представляется, что более продолжительный срок устанавливать нецелесообразно).

12–13. Следует иметь в виду, что отказ в регистрации инициативной группы должен быть мотивирован и направлен инициативной группе в письменной форме, при этом должны быть изложены основания отказа. Отказ в регистрации инициативной группы по мотивам политической или иной нецелесообразности не допускается. Основанием такого отказа согласно пункту 13 комментируемой статьи может быть, помимо несоответствия вопроса, выносимого на референдум, положениям статьи 12 комментируемого Федерального закона (на что указывает пункт 11 статьи 36), нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. В частности, как показывает практика, такими основаниями могут быть несоблюдение установленных требований при оформлении ходатайства инициативной группы, в данном случае – несоблюдение положений пунктов 3 и 4 комментируемой статьи. Хотя этот случай и подпадает под упомянутую выше общую норму о нарушении законодательства, представляется, что на практике препятствие такого рода можно устранить через отзыв из комиссии представленного ходатайства, устранение в документах недостатков и направление вновь в комиссию «отредактированного» ходатайства. Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован как в суд, так и в вышестоящую комиссию в порядке, установленном статьей 75 комментируемого Федерального закона (см. комментарий к статье 75). Следует лишь заметить, что до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ, т.е. до 5 августа 2005 года, комментируемый пункт предусматривал возможность обжалования «отклоненного» решения в суд и никак не упоминал и не отсылал к порядку обжалования в вышестоящую комиссию, что влекло неопределенность, а в практике – различные подходы: кто-то пытался толковать указанную норму как возможность обжалования только в суд. В настоящее время определенность в регулировании достигнута.