Отзыв ЦИК России на проект федерального закона № 192804-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

05-14/46 от 15.01.2013

Помощнику Президента
Российской Федерации –
начальнику Государственно-правового
управления Президента
Российской Федерации

Л.И. Брычевой

Уважаемая Лариса Игоревна!

В связи с Вашим письмом от 25 декабря 2012 года № А6-10099 о проекте федерального закона № 192804-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – проект федерального закона) сообщаю следующее.

Проектом федерального закона предлагается установить возможность определения законом субъекта Российской Федерации порядка избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) непосредственно населением соответствующего субъекта Российской Федерации либо депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 января 1996 года № 2-П, субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении организации государственной власти при соблюдении основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования какой-либо схемы, установление единообразия для всех субъектов Российской Федерации.

Необходимость допущения разнообразия в построении системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации диктуется и другим обстоятельством. Конституция Российской Федерации и тем более реальная действительность дают основания считать, что сами субъекты Российской Федерации разнообразны. Они отличаются не только по названиям, но и по своей государственно - правовой сути, а следовательно, и по своему статусу. Это республики, признанные государствами, края и области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург (Москва одновременно имеет статус столицы Российской Федерации), автономная область, автономные округа (часть из которых находится в составе краев и областей). Все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, как гласит статья 5 (часть 4) Конституции Российской Федерации, лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации (не говоря об их фактическом положении в экономике, в социальной сфере и т.д.) есть объективная тенденция. В этих условиях ускорение в унификации структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации преждевременно и может сыграть негативную роль в реализации принципа реального федерализма. Об этом свидетельствует и практика разнообразия в установлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (например, постановление от 16 июня 2006 года № 7-П), любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, >части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

Таким образом, полагаю, что в законодательстве Российской Федерации допустимо установление различных подходов к наделению полномочиями высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) в зависимости от особенностей конкретного субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, в соответствии с выраженной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2009 года № 7-П, от 6 декабря 2011 года >N 27-П и от 29 июня 2012 года № 16-П правовой позицией принцип юридического равенства, вытекающий из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации, обусловливает необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статья 45; статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

В связи с изложенным, полагаю целесообразным установление определенных критериев использования той или иной модели наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в частности, конкретных условий развития партийно-политических отношений в субъекте Российской Федерации (пункт 1 постановляющей части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 32-П).

Кроме того, в проекте федерального закона следует учесть необходимость дополнительного урегулирования наделения полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с тем, что недавно принятый Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что наделение полномочиями такого члена Совета Федерации осуществляется в порядке, неразрывно связанном с прямыми выборами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Также полагаю возможным отметить, что подпунктом 9 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы определяются как форма прямого волеизъявления граждан, в связи с чем использование в отношении предлагаемой процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) аутентичного термина требует, как представляется, толкования непосредственно со стороны федерального законодателя.

Л.Г. Ивлев

А.В. Ситникова

(495) 625-70-96