Отзыв на проект федерального закона № 360863-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)»

05-14/5626 от 14.11.2013

Министру юстиции
Российской Федерации

А.В. Коновалову

 

 

 

 

Уважаемый Александр Владимирович!

В связи с письмом директора Правового департамента Правительства Российской Федерации К.Ю. Панферова от 30 октября 2013 года № П15-50873 о подготовке проекта официального отзыва на проект федерального закона № 360863-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)», внесенного членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко, А.П. Торшиным, А.А. Клишасом и другими (далее – проект федерального закона), сообщаем следующее.

Проектом федерального закона предлагается внести изменения в федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в части, касающейся введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).

Предлагается установить требование, согласно которому в избирательном бюллетене в конце перечня зарегистрированных кандидатов, наименований избирательных объединений помещается строка «Против всех кандидатов» («Против всех списков кандидатов»), а также ряд связанных с этим положений, касающихся установления последствий голосования против всех кандидатов, порядка подсчета голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), требований к содержанию избирательных бюллетеней, протоколов избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов, определения понятия «предвыборная агитация» в части выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Следует отметить, что наличие в избирательном бюллетене строки «Против всех кандидатов» («Против всех списков кандидатов») расширяет допустимые формы свободного волеизъявления граждан и может повысить их политическую активность в случае отсутствия в избирательном бюллетене достойного, по их мнению, кандидата (списка кандидатов), а также способствовать усилению ответственности участников избирательного процесса при выдвижении кандидатов, списков кандидатов, стимулировать их к более последовательному проведению предвыборной агитации, осуществлению иных действий в период избирательной кампании. Вместе с тем, наличие такого варианта волеизъявления может способствовать тому, что избиратель не будет проводить тщательный анализ программ и качеств партий и кандидатов, предпочитая более простой вариант – отрицание.

Итогом голосования на выборах против всех кандидатов может стать неизбрание выборного должностного лица, депутата (депутатов), что на практике приведет либо к продлению установленных сроков полномочий ранее избранного выборного должностного лица, депутатского корпуса предыдущего созыва, либо к отсутствию избранного лица (депутатов представительного органа), если выборы были назначены в связи с досрочным прекращением соответствующих полномочий. Также потребуются дополнительные расходы соответствующего бюджета, связанные с организацией и проведением повторных выборов.

Анализ практики проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего и четвертого созывов показывает, что по мажоритарной избирательной системе процент голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, в отдельных случаях является достаточно высоким. Например, на выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва, прошедших 19 декабря 1999 года, в восьми одномандатных избирательных округах число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам, оказалось меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Указанные обстоятельства повлекли за собой необходимость назначения повторных выборов в этих округах, которые состоялись 26 марта 2000 года. На выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва, прошедших 7 декабря 2003 года, аналогичная ситуация сложилась в трех одномандатных округах, при этом по одному округу выборы дважды признавались несостоявшимися по данной причине и депутат был избран только 5 декабря 2004 года.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона № 232119-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – проект федерального закона № 232119-6). Частью 2 статьи 3 проекта федерального закона № 232119-6 предусмотрено, что 225 депутатов Государственной Думы избирается по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат).

Необходимо учитывать, что в случае применения мажоритарной избирательной системы для избрания 225 депутатов Государственной Думы и наличия строки «Против всех кандидатов» ситуации, аналогичные вышеуказанным, могут повлечь избрание в Государственную Думу меньшего числа депутатов, чем это предусмотрено частью 3 статьи 95 Конституции Российской Федерации.

При голосовании за списки кандидатов голоса граждан, поданные против всех списков кандидатов, до определенного порога на результаты выборов не влияют, тем не менее количество таких голосов может оказать опосредованное влияние на допуск партий к распределению депутатских мандатов и получению партией государственного финансирования, а также повлечь неполучение рядом партий, набравших на предыдущих выборах менее установленного законом числа голосов избирателей, бесплатного эфирного времени на следующих соответствующих выборах на основании пункта 11 статьи 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Возможность голосования против всех кандидатов при проведении выборов выборного должностного лица, проводящихся по мажоритарной системе абсолютного большинства (например, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), на практике может привести к увеличению числа случаев, когда кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных другими кандидатами, не сможет набрать 50 и более процентов голосов избирателей, что повлечет необходимость назначения повторного голосования. Например, до 2006 года на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) число голосов, поданных против всех кандидатов, в шести субъектах Российской Федерации превышало 20 процентов, а в отдельном случае достигало 33,71 процента.

Кроме того, остается вопрос о распределении голосов, поданных против всех (пропорционально между остальными участниками выборов или поровну), что может отразиться на удельном весе одного мандата.

Также следует отметить, что в Итоговом докладе миссии наблюдателей ОБСЕ/БДИПЧ о выборах Президента Российской Федерации от 14 марта 2004 года исключение из законодательства Российской Федерации института голосования «против всех» содержалось в качестве рекомендации по улучшению избирательной системы Российской Федерации.

В зарубежных странах наличие в избирательном бюллетене строки «Против всех» (или аналогичной ей) есть в Греции, Украине, Испании. В законодательстве большинства государств требование о наличии строки «Против всех» отсутствует.

Необходимо обратить внимание на то, что в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 года № 10-П указано, что если федеральный законодатель в порядке реализации своих дискреционных полномочий признал возможность голосования на выборах посредством заполнения графы «против всех» в избирательном бюллетене, он обязан урегулировать и проведение соответствующей предвыборной агитации. Таким образом, в проекте федерального закона должны содержаться нормы, регулирующие порядок создания избирательных фондов, за счет средств которых может проводиться различными субъектами избирательного процесса, в том числе избирателями, агитация против всех кандидатов (списков кандидатов), а также порядок назначения избирателями, общественными объединениями уполномоченных представителей по финансовым вопросам.

Однако в проекте федерального закона соответствующие нормы не предусмотрены, таким образом, в предложенной редакции проект федерального закона приводит, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в вышеуказанном Постановлении, к неконституционности ряда положений законодательства о выборах, предусматривающих порядок финансирования избирательных кампаний.

В.Е. Чуров

В.М. Соколов
(495) 606-74-16