Об итогах научно-практической конференции «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития» //30.12.2016

24–25 ноября 2016 года Центральная избирательная комиссия Российской Федерации провела научно-практическую конференцию «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития».

На конференции были проанализированы тенденции развития избирательной системы Российской Федерации.

Было отмечено, что в ходе прошедших в 2016 году избирательных кампаний наметились положительные тенденции к обеспечению открытости избирательной системы, повышению эффективности мер борьбы с нарушениями избирательных прав граждан. Было указано на необходимость осуществления постоянной связи избранных лиц с избирателями, а также вовлечения молодежи в избирательный процесс.

В ходе дискуссии прозвучали предложения о совершенствовании и развитии избирательной системы Российской Федерации по следующим направлениям.

1. Укрепление независимого статуса избирательных комиссий

Высказаны предложения:

о расширении полномочий ЦИК России по контролю за работой нижестоящих комиссий, включая дополнительные возможности по принятию кадровых решений;

о разработке мер по исключению вмешательства местных органов в работу территориальных и участковых избирательных комиссий, созданию «вертикали» независимой системы избирательных комиссий, предусмотрев единое финансирование из федерального бюджета, работу руководителей территориальных избирательных комиссий на штатной основе. В этом контексте обсуждалась проблема вхождения в состав избирательных комиссий государственных и муниципальных служащих;

о необходимости более четкого разграничения полномочий избирательных комиссий при проведении выборов различного уровня;

о выработке комплекса мер по обучению организаторов выборов, иных участников избирательного процесса, о необходимости контроля за результатами проведенного обучения, о создании «Кодекса этики» организаторов выборов;

о составлении ЦИК России ежегодного доклада, содержащего обобщение практики применения законодательства, анализ состояния правовой культуры избирателей, анализ выявленных нарушений;

о наделении избирательных комиссий правом законодательной инициативы, о закреплении статуса ЦИК России в Конституции Российской Федерации либо в отдельном федеральном законе.

Высказывались мнения как по дополнительному вовлечению политических партий в процесс формирования избирательных комиссий, так и по их отстранению от этого процесса путем формирования участковых избирательных комиссий из граждан путем случайной выборки. Вместе с тем подчеркивалось, что к работе в комиссиях должны допускаться только те лица, которые успешно прошли соответствующее обучение.

Было высказано мнение о нецелесообразности сохранения в законе нормы о формировании участковых избирательных комиссий сроком на пять лет.

Дискуссионным остается вопрос о целесообразности формирования избирательных комиссий муниципальных образований.

В части организации голосования за рубежом внесено предложение о снятии ограничения на вхождение в состав соответствующих участковых избирательных комиссий граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации и, соответственно, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство в иностранном государстве.

2. Совершенствование учета избирателей, работа со списками избирателей, иные гарантии реализации активного избирательного права граждан

Высказаны предложения:

о разработке комплекса дополнительных мер, направленных на обеспечение голосования граждан вне места жительства, в том числе о внедрении института дистанционного электронного голосования, введения особого документа для избирателя, в котором делается отметка о факте его голосования на конкретных выборах. С учетом уровня информатизации общества целесообразной является разработка дистанционных форм подачи заявления о включении в список избирателей вне места жительства;

по совершенствованию институтов досрочного голосования, открепительных удостоверений, голосования вне помещения для голосования. Вместе с тем участники конференции высказывались и о полной отмене этих институтов. Прозвучали мнения как «за», так и «против» введения для граждан обязанности участия в выборах.

В качестве перспективного направления отмечено, что электронный учет избирателей, фактически реализованный в ГАС «Выборы», должен получить дальнейшее развитие. Регистр избирателей ГАС «Выборы» или его эмуляция должны использоваться не только для составления списка избирателей, но также и для предоставления избирателю возможности голосования по месту пребывания.

Дискуссионным остается вопрос о том, когда следует проводить единый день голосования. В качестве альтернативы ныне установленному (второе или третье воскресенье сентября) назывались: зима, ранняя весна, второе воскресенье октября, второе–третье воскресенье апреля, ноябрь – начало декабря для федеральных и региональных выборов.

Также прозвучали предложения о проведении голосования в будний день, о законодательном ограничении количества совмещаемых выборов (не более трех бюллетеней в один день голосования), о нецелесообразности проведения муниципальных выборов в один день с федеральными и (или) региональными выборами.

ЦИК России предложено инициировать создание межведомственной рабочей группы по выработке предложений по организации голосования граждан Российской Федерации за рубежом.

3. Обеспечение открытой и прозрачной процедуры подсчета голосов избирателей, борьба с нарушениями в этой сфере

Высказаны предложения:

по оптимизации работы участковых комиссий по подсчету голосов: уменьшение до 1000 – 500 норматива количества избирателей на избирательных участках, упрощение протокола об итогах голосования, проведение подсчета голосов не непосредственно после окончания времени голосования (в ночное время), а после перерыва на отдых – утром дня, следующего за днем голосования;

о применении современных средств защиты избирательной документации (в том числе при их опечатывании, передаче, транспортировке, хранении).

Отмечалось отсутствие в законодательстве об административных правонарушениях наказания за нарушение запрета для кандидатов и избирательных объединений на подвоз избирателей к помещению для голосования.

Также была обозначена проблема повышения действенности существующих норм ответственности за фальсификацию итогов выборов, соразмерности предусмотренных видов наказания совершенным нарушениям.

Высказаны мнения о необходимости увеличения сроков обжалования итогов голосования, результатов выборов, расширения полномочий вышестоящих избирательных комиссий в этой сфере.

4. Вопросы применения избирательных систем

Высказывались предложения о применении избирательной системы абсолютного большинства с двухтуровым голосованием на выборах 225 депутатов Государственной Думы по мажоритарным избирательным округам, иные предложения по совершенствованию смешанной избирательной системы, нацеленные на учет в результатах политической партии голосов, поданных в мажоритарных избирательных округах.

Поднимались проблемы нарезки избирательных округов в части представительства в округах различных социальных групп избирателей.

Было внесено предложение о снижении «заградительного барьера» на выборах по пропорциональной избирательной системе с пяти до трех процентов.

На обсуждение был предложен вопрос о введении тридцатипроцентной гендерной квоты для формирования списков кандидатов.

Высказывались позиции как в поддержку, так и против введения графы «Против всех кандидатов (списков кандидатов)».

5. Техническая модернизация

Отмечено, что применение на выборах технических средств должно способствовать прозрачности избирательного процесса, уменьшению трудозатрат при подсчете голосов, обеспечивать контроль за точностью подсчета.

Среди приоритетных технологий – применение при составлении протоколов участковых комиссий машиночитаемого кода (QR-код), обеспечение видеонаблюдения в помещениях, где проводится подсчет голосов (с записью не только изображения, но и звука), с дальнейшим широким доступом к видеозаписям, расширение парка технических средств подсчета голосов.

При этом было отмечено, что внедрение технических средств голосования и подсчета голосов должно производиться постепенно, с проведением тендеров на разработку и изготовление оборудования.

В контексте вышеуказанных задач отмечена необходимость решения проблемы автоматизации деятельности участковых избирательных комиссий.

Также было высказано предложение об обязательном оснащении видео- и аудиорегистраторами комиссий, принимающих протоколы от участковых избирательных комиссий (обычно – территориальные комиссии).

6. Развитие институтов общественного и международного наблюдения

Прозвучали мнения о необходимости повышения открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий, установления гарантий ознакомления с избирательными документами для лиц, осуществляющих общественный контроль за организацией выборов.

Отмечалось, что предпринятые ЦИК России меры по инструктивному регулированию порядка аккредитации представителей СМИ и работы с наблюдателями в целом обеспечили беспрепятственную реализацию прав указанных участников избирательного процесса. Вместе с тем говорилось и о завышенных требованиях к представителям СМИ на местах.

Высказаны предложения:

о расширении общественного контроля на выборах, о необходимости распространения практики общественных штабов по наблюдению за выборами с привлечением всех участвующих в выборах политических партий и кандидатов, о необходимости поддержки со стороны ЦИК России движений наблюдателей;

об изучении возможности унификации норм законодательства при назначении наблюдателями и членами комиссий с правом совещательного голоса различными субъектами выдвижения.

7. Упрощение процедуры выдвижения кандидатов, списков кандидатов, увеличение разнообразия и дифференциация форм поддержки выдвижения кандидатов, списков кандидатов как условия для их регистрации на выборах

Участники конференции согласились с необходимостью выработки комплекса мер, направленных на снижение числа документов, необходимых для выдвижения кандидатов, списков кандидатов, упрощение их оформления.

Также высказывались мнения об увеличении периода сбора подписей, о необходимости внедрения институтов поддержки выдвижения кандидатов, альтернативных сбору подписей избирателей (в том числе о возврате к избирательному залогу). Отмечены проблемы отсутствия возможности проставления подписи в поддержку кандидатов, списков кандидатов инвалидами по зрению посредством факсимиле, затруднений в оказании такой поддержки лицами, находящимися вне места жительства.

Отмечалось, что институт сбора подписей целесообразен только на муниципальных выборах, где количество подписей, необходимых для поддержки выдвижения, невелико.

Высказывались предложения о видоизменении сбора подписей путем подачи карточек единого образца, выдаваемых избирателям избирательными комиссиями, сбора подписей в специальных стационарных местах под контролем избирательных комиссий, об уменьшении количества подписей, которые необходимо собрать для поддержки выдвижения.

Отмечена в перспективе возможность внедрения сбора подписей избирателей с использованием ГАС «Выборы» и портала «Госуслуги» как дополнительного механизма к предусмотренному законом.

В части проверки подписей предлагается ввести институт приоритета личных показаний избирателя, а также снять ряд формальных оснований для признания подписей недействительными.

Высказаны предложения:

о расширении списка вариантов признания факта поддержки на основании результатов предыдущих выборов на соответствующей территории, в том числе по мажоритарным избирательным округам или путем учета не только полученных мандатов, но и поданных голосов избирателей;

об отсутствии необходимости каких-либо форм поддержки для всех зарегистрированных политических партий, получивших право выдвигать кандидатов, списки кандидатов, с последующей автоматической ликвидацией в случае неполучения должного уровня поддержки на выборах;

об увеличении требований к численности партии для ее регистрации;

о создании централизованного учета членов политических партий на основе ГАС «Выборы», об установлении гарантий на свободный выход из политической партии;

о совершенствовании либо о целесообразности сохранения института муниципальной поддержки на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В том числе высказывались предложения о снятии ограничения по количеству одновременно поддерживаемых кандидатов, об учете числа поданных за муниципальных депутатов голосов, о проведении мягкого рейтингового голосования депутатов по выдвижению кандидатов;

о снятии ряда ограничений пассивного избирательного права, расширении круга избираемых лиц, сокращении перечня оснований для отказа в регистрации кандидатов.

Вместе с тем высказывались критические замечания по поводу практики выдвижения кандидатов в списках кандидатов без целей дальнейшего получения мандата.

8. Установление законодательных мер, направленных на борьбу с злоупотреблением преимуществами должностного положения

Высказаны предложения:

о дополнении законодательно установленных признаков злоупотреблений преимуществами должностного положения;

о восстановлении нормы, обязывающей выборных должностных лиц, баллотирующихся на выборах, уходить в отпуск.

В качестве одной из мер в контексте освещения текущей деятельности баллотирующихся лиц высказано предложение об обязательном указании в ходе такого освещения о факте наличия статуса кандидата у этого лица.

Высказано предложение о необходимости подготовки инструктивного акта ЦИК России, направленного на борьбу с использованием преимуществ должностного положения.

9. Информационное обеспечение выборов

В части информирования избирателей были высказаны предложения о разработке комплекса мер по информированию граждан о выборах, об адресах помещений для голосования.

Отмечалась необходимость обязательного наличия собственных сайтов (страниц сайтов) у всех территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований.

Обсуждалась проблема попыток манипулятивного воздействия на избирателей в ходе опубликования опросов общественного мнения и иной информации.

Прозвучали мнения о сложности поиска законодателем баланса в обеспечении конституционных прав гражданина на получение и распространение информации и на свободные выборы, и, соответственно, оценки целесообразности мораториев на опубликование той или иной информации в период выборов.

Высказывались предложения по вопросам содержания информационных материалов комиссий о кандидатах: предлагалось расширить эти материалы за счет более подробной положительной информации.

Прозвучали предложения о необходимости принятия закона о политической рекламе с целью обеспечения равного доступа политических партий к соответствующим услугам при распространении рекламы, о принятии дополнительных мер, направленных на установление гарантий равенства политических партий при освещении их предвыборной деятельности.

Отмечались возникшие на практике проблемы применения норм, ограничивающих использование в агитационных материалах изображений физических лиц, а также норм, касающихся согласования публичных агитационных мероприятий.

Высказывались предложения как об увеличении (до двух месяцев), так и об уменьшении (до десяти дней) агитационного периода в средствах массовой информации, об ограничении использования финансов в ходе агитационной кампании. При этом также говорилось об упрощении требований к финансовым отчетам кандидатов и политических партий.

Отмечалось как перспективное внедрение публичного сервиса для проверки статуса агитационных материалов.

Поднималась проблема несбалансированности в применении мер конституционно-правовой ответственности в виде отмены регистрации кандидата, списка кандидатов в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением при проведении предвыборной агитации законодательства об интеллектуальной собственности.

Вместе с тем высказывались мнения об отсутствии необходимости внесения изменений в сложившееся законодательное регулирование в части информационного обеспечения выборов.

Также был отмечен дисбаланс, возникший в результате ограничительного регулирования информационного обеспечения выборов для средств массовой информации при наличии огромного количества «новых медиа», то есть распространителей информации в сети Интернет, не формализованных в качестве сетевых изданий. Отмечена необходимость перехода в данном случае от ограничительных мер к мерам саморегуляции. Поддержано предложение о продолжении дискуссии по данному вопросу с привлечением медиасообщества.

Кроме того, отмечалась необходимость снятия запрета на опубликование результатов опросов на выходе из помещений для голосования по окончании времени голосования по московскому времени с целью повышения доверия к результатам выборов. Для этого предлагалось, в частности, перенести на один час вперед время начала и окончания голосования в Калининградской области.

10. Совершенствование нормативно-правового обеспечения выборов

Высказаны предложения:

по кодификации избирательного законодательства, структуре избирательного кодекса России. Вместе с тем участники отмечали важность обеспечения стабильности норм избирательного законодательства в преддверии выборов, высказывались мнения об отсутствии необходимости радикальных новаций, целесообразности тонкой настройки, совершенствования процедур путем уточнения отдельных норм;

об уменьшении объемов избирательных законов за счет перенесения норм, регулирующих деятельность избирательных комиссий по организации выборов, в подзаконные акты ЦИК России. Также была поднята проблема дублирования норм федерального законодательства о выборах в избирательных законах субъектов Российской Федерации.

ЦИК России было предложено полнее учитывать в своей работе практику и решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации и распространять ее использование нижестоящими избирательными комиссиями.

11. Эффективность применения международных избирательных стандартов

Высказаны предложения:

о необходимости нового обращения к международному сообществу с предложением по кодификации и унификации международных избирательных стандартов с целью обеспечения объективности оценок и заключений международных миссий наблюдения;

о принятии модельного акта стран – участниц СНГ о гарантиях деятельности международных наблюдателей;

о совершенствовании избирательной системы Российской Федерации на основе более полной реализации принципов и норм Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (7 октября 2002 года).

В адрес ЦИК России прозвучало предложение обратиться в МИД России с инициативой о включении в Концепцию внешней политики Российской Федерации пункта, регулирующего вопросы электоральной дипломатии.

***

По результатам научно-практической конференции при ЦИК России создана рабочая группа по выработке конкретных мер, направленных на практическую реализацию высказанных в ходе конференции предложений.